In de uitspraak van het Gerechtshof 's-Gravenhage van 22 maart 2011 (LJN: BP8578) worden een gemeente en milieudienst beiden civielrechtelijk aansprakelijk gesteld voor de gevolgen van een brand bij een bedrijf waarbij goederen van derden verloren zijn gegaan. Reden hiervan is dat de gemeente en milieudienst op de hoogte waren van de zeer brand- en milieugevaarlijke situatie bij het bedrijf en hebben verzuimd adequate/passende maatregelen te treffen. Het niet handhavend optreden bij overtredingen bij bedrijven kan voor overheidsorganen dus leiden tot civielrechtelijke aansprakelijkheid.

De zaak in het kort

Het betreft een inrichting voor het op- en overslaan van koopmansgoederen en chemicaliën waaronder gevaarlijke stoffen in loodsen. Het bedrijf heeft een Hinderwetvergunning uit 1993. Een deel van de (naburige) loodsen wordt verhuurd als opslagruimten aan derden.

In mei 1995 heeft de milieudienst een controle uitgevoerd waarbij meerdere overtredingen van de voorschriften bij de vergunning zijn geconstateerd, waaronder de opslag van andere gevaarlijke stoffen in de loodsen dan vergund en grotere hoeveelheden gevaarlijke stoffen dan vergund (brandveiligheidsvoorschriften). Dit is gemeld per brief.

In augustus 1995 is een hercontrole uitgevoerd. In het bezoekrapport staat dat de gevaarsituatie bij het bedrijf slecht is en dat het bedrijf op zijn vroegst over 2 jaar gaat verhuizen.

In december 1995 is er een bespreking met het bedrijf, de gemeente en de milieudienst. Uit het gespreksverslag blijkt dat het bedrijf zo goed als zeker gaat verhuizen (ontwerp-plannen zijn klaar, financiering bank is bijna rond, bestemmingsplan is in orde). De verhuizing zal op zijn vroegst begin 1997 zijn. Het bedrijf wil tot die tijd de opslag beperken en de voorraad zo laag mogelijk houden, maar zal daardoor nog niet aan de voorschriften voldoen.

In februari 1996 verzoekt het bedrijf aan de milieudienst de huidige locatie te gedogen tot de verhuizing met de voorwaarde dat zij in de tussentijd al het mogelijke doen om de risico’s te beperken.

Een week later breekt er brand uit en branden het bedrijf en een aantal (naburige) loodsen af.

Procedure

Op 26 mei 2004 is door de Rechtbank bepaald dat er sprake is van een onrechtmatige overheidsdaad van gemeente en milieudienst jegens de eigenaren van de goederen die opgeslagen lagen in de loodsen van het bedrijf en de naastgelegen bedrijven. Tegen deze uitspraak zijn de gemeente en de milieudienst in beroep gegaan bij het Gerechtshof. Door het Gerechtshof wordt de uitspraak van de Rechtbank bekrachtigd.

Afwegingen Rechtbank en Hof

De gemeente en de milieudienst wordt een onrechtmatige overheidsdaad verweten. Om op grond hiervan aansprakelijk te kunnen worden gesteld dient in ieder geval te worden voldaan aan de eisen van:

1. causaliteit (is de brand ontstaan als gevolg van de overtreding van de vergunningvoorschriften);
2. onrechtmatigheid (heeft de gemeente gelet op de beginselplicht tot handhaving afdoende gedaan om de brand te voorkomen);
3. relativiteit (strekt de Wet milieubeheer tot bescherming van de economische belangen van bedrijven die ruimte hebben gehuurd bij het bedrijf).

Ad 1.
Ten aanzien van de causaliteit wordt, op basis van de overtreden voorschriften, gesteld dat de brand is veroorzaakt en vervolgens in aanmerkelijke mate vergroot omdat de vergunningvoorschriften werden overtreden.

Ad 2.
Het Hof geeft aan dat aan een gemeente/milieudienst een ruime mate van beleidsvrijheid toekomt bij het bepalen of, hoe en wanneer zij handhavend wenst op te treden. Dat geldt ook wanneer een overtreding van vergunningvoorschriften is geconstateerd. In het onderhavige geval zijn veel belangrijke vergunningvoorschriften overtreden. In het licht van de ernstige gevaren en de aanmerkelijke kans op ernstige schade, die gelet op de aard en hoeveelheid van de opslagen gevaarlijke stoffen zou ontstaan, mocht in beginsel een voortvarend en dwingend optreden van de gemeente en de milieudienst worden verwacht. Gelet hierop hebben de gemeente en de milieudienst geen blijk gegeven van een voldoende inzichtelijke belangenafweging en zijn, door het onvoldoende voortvarend en niet dwingend optreden, belangen van derden onevenredig geschaad ten opzichte van het belang van het bedrijf bij voortzetting van haar onrechtmatig handelen. De gemeente en milieudienst hebben hiermee onrechtmatig gehandeld.

Ad 3.
Bij de integratie van het vergunningstelsel van de Hinderwet in de Wet milieubeheer is de aanduiding van het te beschermen belang veranderd van het voorkomen van gevaar, schade en hinder in "bescherming van het milieu" maar nergens blijkt uit dat het de bedoeling van de wetgever is geweest het beschermingsbereik ten opzichte van de Hinderwet te beperken. Ook de Brandweerwet 1985 geeft aan de gemeente de zorg voor het voorkomen van brand en het beperken van brandgevaar. Hieronder valt ook de bescherming van goederen tegen brand.

De nalatigheid van de gemeente en de milieudienst draagt bij aan het oordeel dat een zorgvuldigheidsnorm is geschonden die bescherming biedt tegen de geleden schade. Bij de beoordeling van vraag welke handhavend optreden gelet op de acute en ernstige gevaren op de percelen van het bedrijf adequaat was, hadden gemeente en milieudienst acht moeten slaan op alle betrokken belangen en dus mede op de belangen die gediend worden door de preventieve taak van de gemeente op grond van de Brandweerwet 1985, waaronder de bescherming van de belangen van de bedrijven die hun goederen in de loodsen van het bedrijf hadden opgeslagen. De gemeente en de milieudienst hadden daaraan gewicht moeten toekennen omdat die belangen mede konden zijn gebaat door het adequaat handhaven van de brandveiligheidsvoorschriften in de milieuvergunning. Nu niet is gebleken van een toereikende belangenafweging zijn de gemeente en de milieudienst beide aansprakelijk voor de schending van deze zorgvuldigheidsnorm.

Gevolgen voor de handhaving

Uit de aangehaalde uitspraak blijkt dat als een gemeente/milieudienst ten onrechte niet overgaat tot handhaving dit kan leiden tot civielrechtelijke aansprakelijkheid. De uitspraak leidt niet tot het oordeel dat tegen iedere overtreding handhavend moet worden opgetreden om aansprakelijkheid te voorkomen. Als echter sprake is van een gevaarlijke situatie en het risico op het ontstaan van ernstige schade groot is zal niet handhavend optreden kunnen leiden tot het oordeel dat een gemeente/milieudienst aansprakelijk is voor schade van derden. Slechts als uit een goede en inzichtelijke belangenafweging blijkt dat terecht niet handhavend is opgetreden zal aan aansprakelijkheid ontkomen kunnen worden. Hoe dan ook dient in gevaarlijke situaties handhavend optreden het uitgangspunt te zijn.

Het is al gebruikelijk dat controle en handhaving door gemeenten worden uitbesteed aan Milieudiensten. In de toekomst zal dit, door de vorming van de Regionale Uitvoeringsdiensten, waarschijnlijk alleen nog maar toenemen. Omdat een gemeente bevoegd gezag is, is het in het licht van deze uitspraak van groot belang dat goede afspraken worden gemaakt over bijvoorbeeld terugkoppeling van resultaten van controles waarbij gevaarlijke situaties worden geconstateerd. Alleen dan kan een gemeente tijdig ingrijpen en, in overleg met milieudienst/uitvoeringsdienst, de te volgen stappen bepalen.